德恒研究
光伏发电项目用地合规实务
第二篇
光伏发电项目用地的分类和管理要求
光伏发电项目因其自身项目特点，用地的形式多样，根据公示的《光伏发电站工程项目用地控制指标》报批稿，光伏发电项目用地分为光伏方阵、变电站及运行管理中心、集电线路用地和场内道路用地三种类型，而后二者又统属于配套设施用地。12号文根据不同的用地性质明确了不同的管理要求。
（一）光伏方阵用地
光伏方阵，又称光伏阵列，是光伏发电站的发电单位，在用地方面具体由光伏组件用地、逆变器室及箱变用地、方阵场内道路用地等组成。因光伏组件往往采用架空的特殊用地形式，早在2015年国土资源部、发展改革委等六部委《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》中就明确“对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途”。12号文延续了这一政策，明确要求光伏方阵用地不得改变地表形态，实行用地备案，不需按非农建设用地审批。
同时，对光伏方阵用地提出了进一步的明确要求，即不得占用耕地，占用其他农用地的，应尽量避免对生态和农业生产造成影响。使用林地的，须采用林光互补模式，且明确了可建光伏发电项目的林地类型，即年降水量400毫米以下区域的灌木林地以及其他区域覆盖度低于50%的灌木林地。为确保项目不影响林木的正常生长环境，12号文还强调了光伏支架最低点应高于灌木高度1米以上，每列光伏板南北方向应合理设置净间距。
（二）变电站及运行管理中心用地
变电站，电站电力系统的重要部分，一般位于电站指定地点，《光伏发电站工程项目用地控制指标》报批稿将其分为生产建筑用地和辅助生产建筑用地两类。生产建筑用地包括升压设备、变配电设备、变电站控制室（升压设备控制、变配电设备控制、其他设备控制）用地；辅助生产建筑用地包括光伏发电站中控室、计算机室、站用配电室、电工实验室、通信室、库房、办公室、会议室、停车场等设施用地。所以，变电站用地属于配套设施用地，12号文明确配套设施用地按照建设用地管理，建设单位应依法依规办理建设用地审批手续。
除此之外，有的光伏电站还会建设运行管理中心用于员工的生活服务，包括职工宿舍、食堂、活动中心等设施，运行管理中心用地性质同属配套设施用地，按照建设用地管理。
（三）集电线路用地
集电线路，在分散逆变、集中并网的光伏发电系统中，指的是将各个光伏组件串输出的电能，通过逆变器输出到发电母线的直流和交流输电线路。集电线路的设置分为两种方式，分别为采用直埋电缆敷设和采用架空线路架设。
对于第一种采用直埋电缆敷设的，因集电线路用地与光伏方阵用地已合并，12号文明确包含在光伏方阵用地内，用地面积不再另行计算。而采用第二种架空线路架设的，仍属于配套设施用地，按照建设用地管理，用地指标面积按杆塔基础轮廓尺寸计算。
（四）场内道路用地
光伏电站的场内道路，指的是保证项目生产运营的光伏发电站场区内部运行道路，《光伏发电站工程项目用地控制指标》报批稿规定，场内道路宽度不宜超过4m。12号文明确，符合光伏用地标准，位于方阵内部和四周，直接配套光伏方阵的道路，可按农村道路用地管理，涉及占用耕地的，按规定落实进出平衡。何为“进出平衡”？自然资发〔2021〕166号文首次提出这一概念，指的是除国家安排的生态退耕、自然灾害损毁难以复耕、河湖水面自然扩大造成耕地永久淹没外，耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的，应当通过统筹林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地等方式，补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地。
除此之外，光伏电站如建设其他道路，按建设用地管理，即可理解为超过光伏用地标准的场内道路和场外道路均按建设用地管理。实践中，对于场外道路，发电企业往往采取以偿代征的方式使用道路用地。
新老项目的衔接
在12号文施行之前，存在一批按照《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（国土资规〔2017〕8号）批准立项或办理用地预审的光伏发电项目。目前国土资规〔2017〕8号文已于2022年9月到期失效，在其失效前已开展前期工作但未完成建设的光伏发电项目，我们暂且称其为“老项目”，这些老项目一些已动工尚处于建设阶段，一些尚未动工建设。对于这些老项目，12号文也作出了分类安排。其一，对于已按国土资规〔2017〕8号文规定批准立项的项目（包括动工和未动工建设），可按批准立项时用地预审和用地有关意见执行，但要求不得扩大项目用地面积和占用耕地林地草地面积；其二，对于已经通过用地预审或地方明确用地意见、但项目尚未立项的，则应按12号文的规定要求执行。
另外，对于生态保护红线内零星分布的已有光伏设施，12号文规定按照相关法律法规规定进行管理，严禁扩大现有规模与范围，项目到期后由建设单位负责做好生态修复。
违法违规用地的法律责任
12号文强调，各地要将光伏发电项目用地纳入日常督察执法，及时发现和严肃查处违法违规用地行为。我们有必要进一步了解违法违规用地的法律责任问题。光伏发电项目违法违规用地主要集中在按建设用地管理的土地未依法依规办理建设用地审批手续，以及超批准面积用地。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准违法占用土地，以及超过批准的数量或标准占用土地都属于非法占用土地行为。非法占用土地的法律责任分为行政责任和刑事责任两大类。
在行政责任方面，责任承担方式包括责令退还非法占用的土地；违反土地利用总体规划的限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可并处罚款。罚款额为非法占用土地每平方米100元以上1000元以下。非法占用土地单位的直接负责主管人员和其他直接责任人员，还将面临行政处分。
在刑事责任方面，非法占用土地涉嫌刑事犯罪的罪名包括非法占用耕地罪和非法占用农用地罪。根据《中华人民共和国刑法》的规定，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。具体的定罪量刑标准在此不再赘述。
在进行违法用地查处时，自然资源部2022年11月施行的查处工作规程明确，违法用地面积以作为建设用地用途的实际控制土地面积为依据，而不以未硬化、未建成等作为未构成违法用地行为的依据。因此，认为未实施硬化、未建成即不能构成违法用地的理解误区需要得到纠正。
结语
光伏发电项目往往投资额巨大，项目用地手续处于项目实施的前期阶段，如存在不合法不合规的情况，可能难以整改，或需要花费高额的整改成本，一旦发生，势必对开发企业造成巨大风险和损失。在监管趋严的态势下，近些年来，因项目用地违法违规被处罚、追究刑事责任的案例也不鲜见。因此，用地合规问题应当得到我们足够的重视。
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